Правозащитник: Ляпы в Законе «О Национальной полиции» в будущем будут вылазить боком

Статті

11.08.2015 14:40

Виктор Скаршевский

Статті

Более года назад украинцам пообещали реформу милиции. О нынешней реформе правоохранительных органов FaceNews разговаривал с правозащитником, экспертом Центра Политико-правовых реформ Александром Банчуком.

Более года назад украинцам пообещали реформу милиции. Общественные активисты и депутаты активно обсуждали перспективы реформирования, подавали предложения в рабочие группы. Появилось несколько альтернативных концепций реформы МВД. Среди них можно выделить три полноценных варианта: Яценюка – Авакова, вертикально ориентированная структура; двухуровневая  - группы с участием Юрия Луценко; трехуровневая - проект Константина Стогния. Летом 2015-го года через Верховную Раду «прошли» законы «Об органах внутренних дел» и «О Национальной полиции», в основу которых легла концепция Яценюка – Авакова.

Правоведы отмечают, что оба закона имеют низкое юридическое качество, несут в себе коррупциогенные факторы. В них почти не учтены предложения общественных активистов. И, что хуже всего, сохраняется риск использования силовых структур в корыстных политических целях.

Президент Украины Петр Порошенко долго не подписывал прошедшие парламент законы, заявив, что «есть вещи, которые меня не устраивают, и я их изложу в своих предложениях к парламенту. Национальная полиция должна быть деполитизирована». Позднее глава государства подписал закон «О Национальной полиции» и ветировал закон «Об органах внутренних дел».

О нынешней реформе правоохранительных органов FaceNews разговаривал с правозащитником, экспертом Центра Политико-правовых реформ Александром Банчуком.

Как Вы оцениваете Закон «О Национальной полиции» с точки зрения их юридического качества?

Все эти тексты посредственного уровня. Ко второму чтению в парламенте удалось улучшить качество, но несущественно. Этот закон нарушают некоторые принципы в части соответствия Конституции и Европейской конвенции по правам человека.

Есть такие вещи, например, как «превентивные полицейские мероприятия». Они, по большей части, просто скопированы из грузинского закона о полиции 2013-го года. Понятно, почему – ответственной за их подготовку была Эка Згуладзе. Может, в этом и нет ничего плохого. Может, надо просто признаться, что эта часть скопирована из грузинского закона. Но там, например, есть такая мера - ограничение доступа лиц в определенные места. Например, полицейским нужно оцепить территорию и не допустить кого-то. И записано основание - «в случаях специального полицейского контроля».

Есть текст этого грузинского закона на русском, но в нем прописано, что такое «специальный полицейский контроль», а в украинском законодательстве нет нигде такого понятия. Скопировали без понимания, что это такое. И теперь, фактически, все будет зависеть от подзаконного регулирования, от практики. По сути, это – правильная норма… И таких ляпов много. Эта терминологическая недоработка в будущем будет «вылазить боком», когда будут возникать недоразумения в отношениях между гражданами и полицейскими.

Почему глава государства затянул с подписанием Закона «О Национальной полиции»?

Об этом нужно в Администрации президента спрашивать. Но подозреваю, что один из вопросов – подача на подписание вместе с этим документом еще и закона «Об органах внутренних дел». Они взаимосвязаны. Второй закон определяет, например, что такое министерство, какие структуры будут в него входить. Я так понимаю, что было много вопросов. Например, о конституционности этого закона в принципе. Возможно, в Администрации решали, ветировать или нет. В результате этот закон Президент ветировал. Слишком много полномочий предлагалось передать министру. Возможно, президентской команде не нравится такая концентрация полномочий.

Может, вскоре понравится? Рейтинги «Народного фронта» падают, и противостояние между Порошенко и Яценюком может обернуться отставкой Кабмина. Президент сегодня контролирует армию, прокуратуру, СБУ, влияет на Конституционный Суд, а может еще и заполучить в свои руки МВД…

Президент не может по Конституции иметь отношения к полиции и Министерству внутренних дел. Но проблема в том, что министру дается слишком много полномочий, которые выходят за рамки Конституции. Там есть «реверанс» президенту в законе: он присваивает генеральские звания в полиции, хотя он не должен иметь вообще никакого отношения к этому. Президент, будучи Главнокомандующим, должен присваивать звания в армии. Это положение о присвоении высших званий в полиции президентом – инструмент контроля.

Ранее президент говорил, что руководителем полиции может стать иностранец. Если представить, что Саакашвили займет пост премьера, а шефом полиции станет Згуладзе, то вся власть окажется в руках Порошенко.

Я бы посмотрел на это с такой стороны: если мы говорим о правоохранительной системе, мы должны сказать, что с 15 апреля 2016-го вступит в полную силу закон о прокуратуре. Сейчас переходный период, набор в прокуратуру только идет. Этот закон децентрализует власть. Опять же, через функционирование квалификационно-дисциплинарной комиссии, Совета прокуроров. До сих пор прокуратура была слишком централизованной организацией, работающей на принципах единоначалия. С 15 февраля она перестанет быть таковой.

Сегодня президент контролирует прокуратуру, предлагая кандидатуру Генерального прокурора на утверждение парламенту. Действующему Генеральному прокурору осталось еще два года по возрасту пребывать на должности. У следующего Генпрокурора уже не будет столько полномочий и возможностей. Он уже не сможет кого угодно снимать своим решением или назначать. Только через конкурсы, через комиссию, где большинство – не прокуроры. Сейчас остается влияние президента, но вскоре он это влияние потеряет. Я надеюсь на давление европейцев, чтобы закон не изменили снова.

Что касается полиции – в любом случае министра внутренних дел назначает парламент. И если «большинство» в коалиции не проголосует… Но закон делает важный шаг в правильном направлении, «отрывая», как и в европейских странах, полицию от МВД. Будет министр, которого назначает из политических соображений парламент. Он – представитель определенной политической силы. Но будет руководитель полиции – отдельной структуры, руководитель которой должен назначаться на основе определенного конкурса правительством. Поэтому определенные механизмы предотвращения узурпации есть.

Но есть и другие вещи. Например, полицейские комиссии, которые смогут предотвращать незаконные решения. Недавно патрульные полицейские оштрафовали прокурора Печерского района под Генеральной прокуратурой. Представьте ситуацию, что прокурор позвонил руководителю полиции и сказал: «Тут ваши меня оштрафовать хотят. Они что, совсем оборзели?». А ему ответят: «Они там все по закону сделали? На видео сняли? Что я могу сделать? Если я отдам ему приказ тебя не трогать, а он не захочет выполнять?».

Из вариантов проектов реформ было три полноценных, но различных по сути: Яценюка – Авакова, вертикально ориентированная структура;  двухуровневая  - группы с участием Юрия Луценко, и трехуровневая - проект Константина Стогния. Вы бы какой вариант выбрали, если бы были президентом?

Патрульная полиция должна быть местной полицией. Вот эта патрульная служба должна стать местной полицией. Все остальные, включая криминальную, должны стать Национальной полицией. Сегодня принятый закон все это объединил. Но есть еще сегодня законопроект «О муниципальной страже». Он, полагаю, будет принят осенью. Там объединившимся общинам дают возможность создать муниципальную стражу, если захотят. Я бы сказал, что это дополнение к патрульной полиции.

Это что-то типа шерифов?

Да. Но сейчас ситуация следующая: общинам боятся предоставить реальные полномочия и возможность создавать вооруженные формирования и свою реальную полицию. Поэтому у них очень ограниченные полномочия: оружие не дают, спецсредства использовать не могут, протоколы составлять можно по отдельным категориям административных правонарушений. Первый этап – создать где-то и посмотреть, как это будет работать. Возможно, такой «эволюционный путь» и неплохой. Если приживется, возможно, патрульную полицию можно будет отдать местному самоуправлению.

Вы принимали участие в разработке и подаче предложений по реформе правоохранительных органов. Насколько учтены предложения, пожелания гражданского общества?

Перед внесением самого закона было много учтено. Если смотреть текстуально и по идеям – процентов 20. В том, что касается работы полицейских комиссий, и много других вещей. Это мы говорим о первом чтении. Ко второму чтению было принято пунктов 20. Они не совсем технические, но и не принципиальные. Там, где министерство полагало, что разрушается логика или структура их закона – они просто отклоняли на заседаниях парламентского комитета. Было внесено 800 предложений депутатов. Все они были отработаны в рабочих группах в парламентском комитете, но они не прошли. Меняли только после первого чтения, если в тексте были откровенные ошибки. В целом приняли 20 наших пунктов. Можно ли считать это победой? Скажем так: этот закон лучше того, который был «О милиции», но ему еще далеко до законов европейских, если мы говорим об аналогичных законах в Чехии, Польше.

Новые законы решают проблему чрезмерной централизации или она остается?

Определенная степень централизации должна быть в таких силовых структурах. И это есть в любой демократической стране. Если не будет такой централизации, структура не сможет функционировать. Противовесом централизации может быть такой механизм как открытость и привлечение гражданского общества. Это в какой-то степени «децентрализует» и делает прозрачным хотя бы процедуру принятия решения. Сейчас появляется механизм контроля при назначении полицейских со стороны общественности. Через полицейские комиссии, как это происходит сейчас во время набора в патрульную полицию. Остается открытым вопрос относительно оценки правонарушений, совершаемых самими полицейскими. Например, зафиксировано нарушение со стороны полицейских – кто будет принимать решение? И здесь, я думаю, законодатель побоялся пойти вперед и не передал полномочия дисциплинарным комиссиям, в которые можно было бы привлекать общественность, оставив право единоличного решения за руководителем – наложить штраф, объявить взыскание и прочее.

Новые законы содержат опасные с точки зрения возникновения коррупции положения?

Если мы даже выпишем идеальные правила, но не предложим достойную заработную плату, коррупция обязательно будет. Вопросы есть и в самом законе о полиции, большинство положений которого касается набора в полицию, продвижению по службе. На первом этапе, где говорится о «низовом звене», предусмотрен конкурс, что очень правильно. Мы видим это на примере набора в новую патрульную полицию. Закон предполагает, что все, кому исполнилось от 21-го до 35-ти (а по новому принятому закону – с 18-ти лет) и у кого есть общее среднее образование, могут подавать документы и претендовать на одну из вакансий в патрульной полиции. Но дальше, если кто-то из патрульных захочет перейти в криминальную полицию, где нужны специальные знания, это все отдано на откуп министру, который определяет, на какие должности будет конкурс, а на какие людей будут просто назначать за принципом продвижения. Здесь кроется коррупционный риск. Я не понимаю, почему к конкурсам в криминальную полицию, где нужны специальные, юридические знания, не допустить выпускников из других гражданских вузов, которые дают юридическое образование, а не только ведомственных. Человеку с высшим юридическим образованием на освоение специальных дисциплин достаточно три месяца или полгода максимум, чтобы освоить азы, необходимые для расследования. Я не думаю, что качество юридической подготовки в Национальном университете внутренних дел выше, чем, например, в Университете имени Тараса Шевченко или в Национальной юридической академии в Харькове. Если допустить этих людей, это также даст существенное обновление.

Какие факторы способствовали тому, что украинская милиция стала коррумпированной?

Основный фактор – использование политической властью милиции в личных целях. Самое главное для милиции было – выполнение приказов. Министр всегда был политической фигурой, человеком президента. Это было и при Кучме, и при Януковиче. Например, отдельное подразделение милиции охраняло Януковича, и милиционерам платили, судя по имеющимся материалам, наличными сверх зарплаты. То есть, люди в погонах выполняли функцию частной охранной фирмы.

Во времена Советского Союза была похожая ситуация – милиция обслуживала Коммунистическую партию. Но были и механизмы контроля. И, если вспомнить 70-е и 80-е, то бесчинств и такого беспредела в милиции не было. Милицию использовали против диссидентов, инакомыслящих, но в остальных случаях она придерживалась закона.

Можно ли подытожить, что основные факторы – политическая  ангажированность и централизация структуры, чтобы эти политические задачи выполнять?

Да, именно так.

Набор обещаний, который был оформлен в виде документа под названием «Концепция первоочередных мероприятий реформирования системы МВД» и опубликован весной 2014-го, содержит пункт «демилитаризация». Выполнено это обещание, если учесть, что вместо внутренних войск появляется Национальная гвардия? Зачем она вообще нужна?

Новый Закон о Нацгвардии был принят в марте прошлого года, в то время, когда нужно было привлечь добровольцев из-за ситуации на востоке страны. Понятно, что во внутренние войска, которые стояли против них же на Майдане, не пошли бы. И поэтому появился закон о Национальной гвардии и переименовали внутренние войска. Но демилитаризация, о которой идет речь в Концепции, подразумевает иное. В Европе полиция не считается милитаризованной структурой – человек в униформе, но он состоит в гражданской структуре. У них всегда проводится разница между вооруженными силами и полицией. Принципиальной разницей является то, что в армии главным является приказ командования, который нужно вначале выполнить, а потом обдумать. А в полиции главную роль играет закон. Все механизмы выстроены так, чтобы полицейский мог обдумать и сделать выбор. И если он считает, что приказ незаконный, он имеет право аргументировать, почему не будет его выполнять. А если он выполнит незаконный приказ, то не его руководитель, а он лично будет нести ответственность.

Другой момент, касающийся демилитаризации – требования к подготовке полицейских. Например, один из нормативов, не знаю с каких он времен – бег на расстояние три километра. Это военный физический норматив. Нигде полицейский бежать столько не будет. При задержании преступника он пробежит максимум 200 метров. И остальные нормативы просто скопированы из военной подготовки. И нужно это убирать из полиции. И еще одна вещь – специальные звания. И они даже в новом законе «О Национальной полиции» просто скопированы фактически с военных, хотя так быть не должно.

Национальная гвардия – вооруженные люди, которые стоят с касками, со щитами, с оружием. За ними – водометы. Такую картинку мы видим по телевидению в Европе. Такую функцию должна выполнять Национальная гвардия?  

Общая ее численность может достигать 60-ти тысяч. Это очень много. По факту, их гораздо меньше, наверное, вполовину. И большая часть сейчас на востоке Украины. Мое мнение – было бы правильно, если бы в структуре МВД не было Национальной гвардии. В других странах – это военные формирования. И эти формирования привлекаются для обеспечения общественного порядка. Они есть в Европе, но это – историческая традиция такая, например, во Франции. Они привлекаются в случаях, когда полиция своими силами не справляется с обеспечением общественного порядка. Например, когда волнения какие-то массовые. Они, по запросу соответствующего руководителя полиции, прибывают и помогают обеспечивать порядок. Почему мне не нравится? Потому что там есть военнослужащие. А военнослужащие не должны привлекаться для охраны общественного порядка. Охраной общественного порядка должны заниматься полицейские. Военнослужащие должны защищать страну от внешнего врага. Но у нас это осталось, так сказать, исторически.

Значит, у нас поменялось название с внутренних войск на Национальную гвардию. Не поменялось ничего со званиями, у них осталось вооружение и та же функция – подавление общественных беспорядков?

Абсолютно. Сейчас главная задача у них – участие в событиях на востоке страны вместе с армией. Сегодня Национальная гвардия как дополнение к ВСУ.

Есть еще спецподразделение, которое охраняет ядерные объекты. Еще есть подразделение, которое охраняет дипломатические представительства. Также есть подразделения, которые осуществляют конвоирование. Например, перемещение заключенных из одной тюрьмы в другую. Понятно, что некоторые подразделения можно было бы передать, но раз уж есть Нацгвардия, то оно там все остается. Было бы правильно в будущем передать эти спецподразделения полиции, потому что военные не должны заниматься, например, конвоирование. Так что демилитаризация не состоялась. Но это политическое решение. Сейчас никто не откажется от Нацгвардии.

Если закон будет реализован правильно, в аппаратах должны будут работать гражданские лица. А сегодня везде люди в погонах, аттестованные.

Суммируя то, что в новой полиции осталось, фактически многое из того, что  было в старой милиции – централизация, вертикальная структура, огромные полномочия в руках министра и руководителя полиции, военизированное формирование (только с другим названием), можно сказать, от демократии мы все еще далеко?

Как Вам сказать... Если, например, этим будет заниматься Эка Згуладзэ, если ей дадут еще год-два поработать и менять не только патрульную, но и криминальную полицию, то проблем в имплементации и смене всей системы в целом не будет. Но одна из опасностей этого закона заключается в том, что если придет человек, который захочет использовать это МВД в своих политических целях, в законе нет предохранителей. Закон должен был быть выписан таким образом, чтобы в нем были нормы против возможности использования полиции в корыстных, политических целях. Чтобы не имело никакого значения, кто в кресле министра или руководителя полиции. Если посмотреть, сколько решений принимает руководитель Национальной полиции и сколько министр внутренних дел, можно увидеть, что очень много вещей закон отдает «на откуп», на их усмотрение. В законе где-то 10 пунктов того, что определяет министр, и 24 пункта того, что определяет начальник полиции. Это неправильно.