20 июля совет Национального банка Украины, приняв к сведению предложения правления НБУ, дал старт разработке новых Основных засад денежно-кредитной политики на 2018 год и среднесрочную перспективу. Как будут развиваться денежно-кредитные отношения в этот период – совет НБУ даст ответ 7 сентября. Сейчас важно начать общественный диалог по этим вопросам и услышать различные мнения о стратегии и тактических шагах. Важное место в системе денежно-кредитной политики занимает вопрос независимости Национального банка.
В отношении НБУ Конституция Украины в плане его правового статуса отсылает к закону «О национальном банке Украины». В этом законе, чтобы не относить Нацбанк ни к одной из ветвей власти и не подчинять его другим высшим органам государственной власти, для НБУ определен особый статус - согласно ст. 2 закона Украины «О Национальном банке Украины», НБУ является органом госуправления со специальным статусом. Собственно говоря, этой нормой заложена основа независимости НБУ от иных органов государственной власти.
Если не углубляться в совсем давнюю историю, то внимание к проблеме независимости Центробанков было привлечено в 1951 году, когда ФРС США попыталась воспротивиться диктату Госказначейства и отказалась финансировать дефицит госбюджета (нужно помнить, что тогда еще не был отменен «золотой стандарт»). В итоге, в 1951 году было подписано соглашение, в соответствии с которым Федрезерв и Госказначейство договорились возобновить независимость ФРС от федерального правительства. Именно с тех пор в мире начал формироваться тезис о независимости Центральных банков.
Теоретическая основа независимости Центральных банков базируется на проблеме временной несогласованности кредитно-денежной политики. Независимость необходима для противодействия предпочтению правительствами экспансионистской политики в тех случаях, когда она может привести к краткосрочному экономическому росту в преддверии выборов, но создает инфляционные риски в долгосрочной перспективе.
Независимость Центрального банка той или иной страны обычно может быть или законодательно установленной, или исторически сложившейся. Она позволяет ЦБ быть свободным от вмешательства политической конъюнктуры. Как правило, главным доводом в пользу необходимости обеспечить независимость Центробанка является предоставление ему возможности противостоять желанию правительства либо покрывать дефицит госбюджета за счет эмиссии, либо способствовать экономическому росту при помощи разгона инфляции (впрочем, порой правительства имеют намерения добиваться и того, и другого одновременно).
Внимания заслуживают случаи давления на Центробанк со стороны руководителей государств, осуществлявшиеся для достижения желаемого ими результата на предстоящих выборах. В качестве наиболее яркого примера приведу ситуацию, когда президент США Р.Никсон оказывал в начале 1970-ых годов давление на главу ФРС А.Бернса, пытаясь склонить его к проведению стимулирующей монетарной политики, которая способствовала бы экономическому росту в Штатах, результатом чего должно было стать переизбрание Никсона на новый срок. Впрочем, аналогично, в 1960-х годах президент США Джонсон пытался влиять на главу Федрезерва Мартина.
В противовес этим двум случаям можно привести пример немецкого Бундесбанка, который во второй половине XX века смог обеспечить стабильно низкую инфляцию, при этом ряд экономистов утверждает, что Бундесбанку удалось этого достичь благодаря правовой независимости, которая была придана ему законодательно. Впрочем, другие специалисты, например, Холл из Гарвардского университета, утверждают, что успешное сдерживание инфляции в Германии было результатом грамотно организованного на государственном уровне процесса переговоров о заработной плате.
Как бы то ни было, я не в полной мере согласен с теми, кто скажет, что связь между уровнем инфляции и степенью независимости Центрального банка является причинно-следственной. Более того, когда мы говорим о независимости Центрального банка, необходимо глубокое понимание проблемы. Есть несколько разновидностей независимости ЦБ, на которые профессора Массачусетского технологического института Фишер и Дибелл указали в своем докладе «Какой должна быть независимость Центрального банка», сделанном на конференции Федерального резервного банка Бостона.
Первая — независимость целей денежно-кредитной политики. Речь идет о самостоятельной выработке ЦБ своих задач. Тут подразумевается, что если законодательно конечная цель денежно-кредитной политики четко не оговорена или группа целей не проранжирована, то Центробанк должен иметь право самостоятельно устанавливать значения для целевых показателей своей деятельности.
Вторая — операционная независимость. Она подразумевает, что Центробанк сам подбирает промежуточные и операционные цели, которые будут использоваться для достижения конечной цели денежно-кредитной политики (наделение этими двумя видами независимости как раз и направлено на то, чтобы ЦБ имел возможность противостоять правительству в том случае, если оно имеет склонность к проинфляционной политике).
Третья — инструментальная независимость. Это свобода выбора и применения инструментов денежно-кредитной политики, но при условии, что целевой показатель по инфляции устанавливается правительством или Центробанком совместно с правительством (в том числе и на инструментальной независимости ЦБ базируется режим таргетирования инфляции). Наличие инструментальной независимости обозначает своеобразное соглашение между правительством и ЦБ о делегировании Центробанку полномочий по принятию перспективных и текущих решений в сфере денежно-кредитной политики.
Если в данном аспекте говорить о Национальном банке Украины, то, с моей точки зрения, вышеназванными разновидностями независимости он обладает в достаточной степени. И, по большому счету, в последнее время использует их эффективно, о чем свидетельствуют успехи в обуздании инфляции и курсовая стабильность.
Интересен взгляд на вопросы независимости ЦБ итальянского экономиста Грилли (бывший министр экономики и финансов Италии). Он предложил разделить независимость Центрального банка на политическую и экономическую. Политическая независимость определяется степенью невмешательства правительства в вопросы назначения руководства ЦБ. Экономическая независимость определяется теми условиями, на которых Центральный банк кредитует правительство и вовлеченностью ЦБ в надзор за банками.
Думаю, что и исходя из этих критериев вряд ли можно говорить об отсутствии независимости Нацбанка. Порядок назначения руководителя НБУ таков, что предполагает участие в нем представителей различных видов власти, а это снижает степень политического влияния на руководство Нацбанка, при этом НБУ подотчетен главе государства и Верховной Раде в пределах их конституционных полномочий. Если говорить об экономической независимости, то, как свидетельствует история, наиболее распространенный из возможных видов вмешательства правительства в деятельность НБУ — это желание правительства финансировать дефицит госбюджета, а также получать от Нацбанка кредиты или принуждать его покупать государственные долговые обязательства на первичном рынке. Вряд ли я погрешу против истины, если скажу, что Кабмин в последние 1-1,5 года не злоупотребляет подобным. Да и необходимости в этом нет — к примеру, за 7 месяцев текущего года фактическая доходная часть госбюджета Украины на 10,3% превышает бюджетную роспись на этот период Ну а функция надзора за банками традиционно возложена на НБУ.
Как видим, ситуация с независимостью Нацбанка, если исходить из признанных международным научным сообществом критериев, обстоит весьма неплохо. Однако, мы должны применять комплексный подход ко всему, что происходит в экономике Украины. С одной стороны, нужно понимать, что независимость НБУ не может заменить разумную экономическую политику или бюджетную дисциплину. С другой – независимость Нацбанка не должна трансформироваться в некую единственно важную самоцель. Очень многое должно зависеть от текущего состояния экономики и тех целей, которые мы перед собой ставим.
Думаю, наряду с обеспечением независимости Нацбанка, столь же важно сформировать такую систему взаимодействия Нацбанка и Кабмина, которая будет подразумевать согласованную политику между ними. При этом успехом политики НБУ в широком смысле можно считать ситуацию, при которой кредитно-денежная политика адекватна имеющимся условиям и поставленным экономическим целям.
Кстати, в упомянутом выше докладе Фишера и Дибелла высказано основанное на эмпирических данных аргументированное сомнение в том, что Центральные банки, которые обладают целевой независимостью, достигают лучших результатов в борьбе с инфляцией, чем ЦБ тех стран, где цели кредитно-денежной политики Центробанк согласовывает с правительством. По мнению Фишера и Дибелла, мало что указывает на желательность абсолютной независимости Центробанка и на то, что он должен заниматься лишь вопросами инфляции, игнорируя проблему динамики ВВП.
Фридман в работе «Письмо о денежно-кредитной политике» утверждал - «Единственным оправданием независимости центрального банка является его право предпринимать разумные меры в долгосрочной перспективе, даже если они непопулярны в краткосрочном периоде». Скорее всего, основоположник монетаризма под разумными мерами имел в виду сдерживание инфляции. Но, как я не раз говорил, экономика настолько сложна, что мы не можем позволить себе работать лишь в рамках одной доктрины. Особенно на этапе посткризисного восстановления экономики Украины. Поэтому, полагаю, что для нас разумными и продуктивными должны быть те меры, которые в среднесрочной перспективе приведут к устойчивому росту экономики на основе ее инновационной модернизации.
В период, когда экономики стран мира восстанавливались после кризиса 2008 года, границы между денежно-кредитной и фискальной политиками становились менее рельефными. И это вовсе не свидетельствовало об утрате независимости Центробанков. Скорее речь идет о трансформации концепции независимости ЦБ под влиянием внешней ситуации, целей и потребностей национальных экономик. Как в период кризиса, так и в период выхода из него, и это доказано практикой, согласованность действий между Центробанком и правительством в развитых странах становится более высокой и продуктивной. Безусловно, мы обязаны учитывать этот факт.