«Травма» США после поражения в Афганистане вызвала панический отход от концепции, которая долгое время занимала центральное место в мышлении Америки
Мучительный и горький опыт Запада в Афганистане в принципе испортил отношение к международным миссиям по оказанию помощи уязвимым странам и регионам в создании эффективных институтов управления. Но полностью отказаться от таких усилий было бы и аморально и опасно.
Словосочетание «построение нации» внезапно стало ругательством, особенно в Соединенных Штатах. «Травма» США после поражения в Афганистане вызвала панический отход от концепции, которая долгое время занимала центральное место в мышлении Америки в области безопасности. После терактов 11 сентября 2001 года многие поняли, что вторжение в Афганистан было необходимо для того, чтобы лишить Аль-Каиду возможности обосноваться там. По той же причине эти атаки стали толчком ко многим усилиям избавить мир от неуправляемых территорий, потенциально способных стать платформой для международного терроризма.
С европейской точки зрения, построение нации никогда не было подходящим термином. Поскольку нации принимают самые разные формы, реальная задача состоит в построении государства, чтобы обеспечить относительно эффективное управление территориями. Это, безусловно, имело место в Афганистане после того, как США избавились от структуры управления Талибана (такой, какой она тогда была). Чтобы предотвратить возвращение Аль-Каиды или других экстремистских группировок, нужно было создать новую систему управления. С самого начала все признавали, что антитеррористические операции и построение государства тесно взаимосвязаны.
В своих мемуарах бывший президент США Джордж Буш красноречиво написал о стратегической заинтересованности США в том, чтобы «помочь афганскому народу построить свободное общество», чтобы лишить будущих экстремистов базы, а также предоставить «обнадеживающую альтернативу экстремистскому подходу». Проблема с миссией под руководством США в Афганистане оказалась не в ее цели или амбициях, а скорее в ее бессистемном осуществлении и отсутствии стратегического спокойствия для ее выполнения.
Президент США Джо Байден, со своей стороны, осудил «вечные войны Америки», отстаивая свое решение вывести все силы США из Афганистана. Но правда в том, что два десятилетия — это не такой уж и долгий срок для создания легитимных и заслуживающих доверия государственных институтов. Эту проблему, как отмечается в важном отчете США об оценке миссии в Афганистане, «скорее можно описать как 20 попыток по восстановлению, каждая длиной в 1 год, а не как один целостный 20-летний опыт». В конце концов, политическая воля для продолжения этих попыток иссякла, и страна была успешно возвращена талибам.
Из разгрома в Афганистане можно извлечь много уроков, и дебаты наверняка будут вестись годами. Но уже должно быть ясно, что отказ от всех усилий по созданию более стабильного управления и государственных структур в хрупких, раздираемых конфликтами частях мира является первостепенной стратегической ошибкой. Если просто игнорировать неуправляемые регионы, проблемы, которые они создают, неизбежно распространятся далеко за пределы их границ, как мы неоднократно это видели. В конечном итоге в зоне риска окажутся все.
Это не означает, что операции, подобные афганской, должны проводиться постоянно — нет. Но мы не должны впадать и в другую крайность — полную отстраненность. Чтобы добиться успеха, миссии по построению государства должны быть долгосрочными по своему замыслу, с широкой базой ресурсов, на которые можно опираться, и зависеть в первую очередь от политического, а не военного руководства. Поскольку НАТО явно отказывается от каких-либо амбиций, которые у него были раньше в этом отношении, сейчас, вероятно, самое подходящее время для пересмотра возможностей, которыми обладает ООН для выполнения той же основной функции. В крупном исследовании, проведенном корпорацией RAND в 2005 году, были изучены исторические данные и сделан вывод о том, что операции по построению государств под руководством ООН зарекомендовали себя успешнее, чем аналогичные операции под руководством США.
Безусловно, возглавляемые ООН миссии также сталкиваются с серьезными проблемами. Демократическая Республика Конго принимала целый ряд миссий ООН с первого дня своей независимости. Южному Судану, похоже, еще долгое время потребуется сильное присутствие ООН. Про работу в Сомали можно в лучшем случае сказать, что она еще продолжается. А в Мали и во всем уязвимом Сахельском регионе ООН и другие миссии сталкиваются с ухудшением условий безопасности.
Но без международных усилий положение в этих горячих точках было бы намного хуже, чем сейчас. Последствия их хаоса и отчаяния для региональной и мировой безопасности были бы ужасными. Терроризм — лишь одна из проблем, которые могут возникнуть из-за недееспособных государств и неуправляемых регионов. В вакууме, который возникает при отсутствии базовых институтов управления, как правило, расцветают киберпреступность, контрабанда диких животных, незаконная добыча полезных ископаемых, торговля оружием и другие преступные действия.