Кабинет Министров все же сделал усилие и принял волевое решение о разделе Государственной фискальной службы на два более естественных и понятных блока: налоговый и таможенный.
Было очевидно, что фискальный налогово-таможенный гомункул так и не смог достичь синергии. Говоря простым языком, объединение ведомственных баз данных (то, ради чего якобы создавалось Министерство доходов) оказалось сложнее, чем предполагалось. Прежде всего из-за хронического нежелания этого делать.
Подоплекой же к разделению Госфиска стал упадок сугубо таможенных функций в угоду гипертрофированной фискальной. Кроме того, лишенная субъектности украинская таможня не готова и не способна на решительные действия в направлении евроинтеграции и реформирования.
Впрочем, как показала ситуация с внедрением механизма контроля почтового импорта, таможня не способна вообще ни на какие решения. Принцип офисного самурая: решение не в том, вступать или не вступать в бой, а как не принимать никаких решений вообще. Назрела и перезрела ситуация, когда необходимы реформы не столько внешние и структурные, сколько внутриведомственные, глубокие и системные.
«Разделить» будет несложно, поскольку за 6 лет совместного проживания налоговая и таможня не стала одним целым – ни структурно, ни функционально, ни информационно.
Однако многие воспринимают разделение одного на два как конечный успех. Восстановление идентичности таможни образца 2012, 2009, 2004 годов – смотря у кого какие периоды рождают ностальгические чувства – задача посильная и выполнимая.
Но вместе с «восстановленной» таможней никуда не денутся и системные проблемы, которые сопутствовали развитию таможенного дела в период независимости Украины. Кроме того, за последние 4 года добавились и новые вызовы, на которые нужно оперативно реагировать. Контрабанда, коррупция, давление политиков, силовиков и криминалитета на таможню, развитие электронной торговли, табачные короли и янтарные князья, региональный феодализм – это далеко не полный перечень проблем, которые необходимо решать.
Какая должна быть государственная стратегия по реформированию таможни как одного из важнейших государственных институтов? Путь медленных реформ и постепенного улучшения администрирования тех или иных процессов, или путь тотальной и всеобъемлющей реформы, которая граничит с шоковой терапией?
Оба направления содержат очевидные преимущества и недостатки. Рассмотрим каждый из них.
Вариант 1. Медленные реформы и улучшение администрирования
В контексте реформы системы, которая обеспечивает ежедневно 1,3 миллиарда гривен поступлений таможенных платежей, коренная реформа содержит угрозу недополучения этих поступлений в полном объеме в результате временного лага на «обкатку» всех процессов.
Другими словами, если вы участвуете в Формуле-1 и чувствуете, что ваш болид нуждается в технической помощи, вы должны принять решение. Заехать на пит-стоп, потеряв несколько секунд, но продолжить гонку, или игнорировать неисправность, однако быть готовым к тому, что болид до финиша, скорее всего, не доберется.
В краткосрочной перспективе вариант с «игнорированием» выглядит оправданным, поскольку в условиях политической нестабильности руководство государства не может гарантировать руководителю таможенной системы мандата на коренную реформу. Одна только вероятность нарушения бесперебойного и ритмичного поступления таможенных платежей в бюджет может вызвать панику в любого министра финансов.
Известный своими афоризмами и точными твиттами Гари Линекер когда-то сказал: «Не бывает посередине – ты или хорош, или плох. Мы были посередине». «Медленные реформы» на таможне могут изменить только оттенки этого «посередине» в какую-нибудь сторону.
Вариант 2. Коренная институциональная реформа
Несмотря на то, что ни одна из «коренных» реформ не была доведена до логического завершения, общественный запрос на такую реформу остался. Нужно сразу оговориться: запрос остался только у легальных участников внешнеэкономической деятельности и граждан, которые либо вообще не имеют опыта общения с таможней, либо имеют негативный.
Какие преимущества тотальной реформы?
Во-первых, перезапуск отношений доверия между обществом и государством. Во-вторых, возможность построения системы новых связей и процессов. В-третьих, шанс избавиться от старого наследия и проявлений феодализма. В-четвертых, сигнал международному сообществу и транснациональному бизнесу о положительных трансформациях в Украине.
В то же время здесь кроются и главные риски.
Тот же временной лаг. Вопрос проседания во времени тесно связан с подготовкой кадров. Общество стремится «пустить кровь», то есть прибегнуть к старой доброй формуле «всех уволить, а новых набрать». Мотивация таких призывов понятна и связана она, опять же, с кризисом доверия к государственным институтам.
По следующей формуле ключевым действующим лицом становится орган/подразделение, на которое ляжет обязанность, а затем и ответственность за подготовку и переподготовку кадров.
Предположим, что Департамент специализированной подготовки и кинологического обеспечения и, возможно, Университет финансов и таможенного дела могли бы на своих базах осуществить экспресс-подготовку 10 000 (или сколько понадобится) специалистов.
Тогда возникает два риска:
- Устойчивость к некоррумпированности. Новые подготовленные специалисты выходят на работу в те же коррупциогенные условия, что и предыдущие работники. Соответственно не решив другие базовые проблемы, через некоторое время услышим: «Эта таможня испортилась, несите следующую».
- Мотивация. В условиях решения материально-денежного вопроса новых сотрудников можем получить ситуацию нехватки мотивации, когда инспектор вместо принятия решения «на грани фола» в ту или иную сторону вообще не будет принимать ничего. А таких ситуаций будет много, учитывая качество законодательства и уровень культуры правоприменения.
Таким образом построение системы является первостепенной задачей: ее решение позволит не выдвигать кадры (по крайней мере, на низовом уровне) определяющим фактором. Но сначала необходимо ответить на главные вопросы. Что мы строим? Какое место отводится таможенной администрации в системе государственных органов? Какие у нее будут функции и задачи, и какие для этого есть инструменты, полномочия?
Реформа не является самоцелью, это лишь орудие достижения цели. А какова наша цель? На этот вопрос в первую очередь должны ответить государственные мужи. Результат будет зависеть от ответов.
Опыт с НАБУ демонстрирует кейс, когда реформы были инспирированы извне. Оставалось только принять предложенную модель, провести необходимые кадровые конкурсы и в дальнейшем система уже становится автономной.
Однако НАБУ создавалось с нуля, а таможенная система существует много лет. Первоочередным должен стать аудит процессов и состояний, разбор на молекулы сегодняшнего положения дел. Как показывает практика, разобраться в этом клубке могут специалисты, работающие в таможенной системе сейчас, или те, кто работал там длительное время. Не стоит забывать и о независимых экспертах, представителях гражданского общества, а также иностранцах – но только с учетом опыта работы в странах с похожей проблематикой.
Главным бенефициаром и идеологом реформы должен выступить бизнес. Именно активная позиция легального бизнеса позволит выстроить эффективную государственную институцию, куда плательщики налогов будут приходит не просить, а требовать.
Результатом работы такого пула экспертов должна стать карта эффективности процессов и перечень коррупциогенных факторов как для конкретной должности, так и для системы в целом.
Кроме того, центральными направлениями должны стать:
- перезапуск системы ИТ и кибербезопасность;
- вдохнуть жизнь в систему анализа рисков;
- запустить процесс международных переговоров по обмену информацией;
- провести ревизию процессов правоохранительной составляющей, в том числе пересмотреть санкции за нарушения таможенных правил, инициировать пересмотр налоговых льгот;
- новый подход к кадровой политике и юридического регулирования отношений между работниками таможни и государством.
В любом случае в этом контексте важна роль личности потенциального руководителя. Он должен убедить руководство страны в необходимости глубинной трансформации и выбивания необходимых полномочий и финансирования, а также политической поддержки.
Вот и главный вопрос: кто будет это реализовывать?
Очевидно, что системные сдвиги нуждаются в наработке и принятии целого массива нормативно-правовых актов. Сегодня таким центром изменений старается быть Министерство финансов, однако его возможности и ресурсы очень ограничены. Кроме того, фактический отзыв предыдущей концепции реформирования таможни еще больше запутал и без того запутанный клубок политических и административных хитросплетений и «договорняков». Таким образом вопрос остается актуальным.
Не следует забывать, что любые реформы будут подпадать под шквал критики. Как ангажированных специалистов, так и просто олдскульных профессионалов и бюрократов, мыслящих в парадигме «изменения закона противоречат данному закону».
Новый руководитель должен соответствовать вызовам современности и не иметь сантиментов к бюрократическому болоту. Как говорил герой фильма «Оружейный барон»: «Зло побеждает, когда за дело берутся добрые люди».
Кроме того, в вопросе реформирования таможни важна позиция силовиков. Иначе последует серия громких разоблачений, клеветы в псевдо-СМИ, полной дезориентации общества и дискредитации реформы.
Желание побыстрее запрыгнуть в кожаное кресло, не решив базовых вопросов, приведет только к дальнейшей стагнации и закончится очередным «Мне не дали. Они не понимают». Как в известном анекдоте: тараканы вернутся, потому что подумают, что мужик пошутил.